Мобілізація доходів та Горизонтальні функції та управління

Україна здійснює реформування митної системи відповідно до норм ЄС. Водночас в Україні продовжують діяти власні норми, запроваджені задовго до підписання Угоди про асоціацію з ЄС та подання заявки на вступ до ЄС. З точки зору процесу євроінтеграції ці норми є тимчасовими.

Однією з таких норм є система спрощеного митного оформлення, передбачена Митним кодексом України, яка дозволяє будь-якому трейдеру не пред’являти товари митниці. Вона мала бути скасована 7 листопада 2022 року, однак її дію продовжили ще на рік.

Чому ці дві системи (європейська і «стара» українська) є взаємовиключними і не можуть існувати одночасно? І чому продовження дії цієї системи гальмує перспективу вступу України до ЄС?     

Як діє система спрощень в ЄС

Щоб зрозуміти, в чому «конфлікт систем», нагадаю принцип дії європейської системи.

Митний кодекс ЄС передбачає два варіанти митного оформлення: (1) за стандартною процедурою, (2) за спрощеною процедурою. 

За стандартною процедурою, якщо митні декларації оформлені правильно, вони приймаються митними органами негайно, – але за умови, що товари, яких вони стосуються, були пред’явлені митниці . Тобто, наприклад, для розміщення товарів під процедурою експорту, трейдер має заїхати на митницю та пред’явити товари, які він перевозить.

Ці митниці, за Митним кодексом ЄС, розташовані переважно в межах Євросоюзу.  Це: (a) митниця, відповідальна за місце, де розташований експортер; (b) митниця, відповідальна за місце, де товари упаковані або завантажені для відправлення на експорт; (c) інша митниця у відповідній державі-учасниці ЄС, яка є компетентною з адміністративних причин щодо даної операції. Окрім того, якщо вартість товарів не перевищує 3000 євро на партію та не підпадає під заборони чи обмеження, митниця, яка є компетентною для місця вивезення товарів з митної території ЄС, також може оформити товари на експорт.

Щодо спрощеної процедури, то вона суттєво полегшує та прискорює митне оформлення. Вона передбачає попередню авторизацію підприємства митними органами. 

Так, якщо мова йде про транзитне переміщення товарів, то за заявою (поданням документів та їх розгляду на відповідність)митні органи можуть надати одне або декілька спрощень щодо розміщення товарів під процедурою спільного транзиту або завершення цієї процедури : 

(a) статус уповноваженого вантажовідправника (для вивезення товарів з ЄС), що дозволяє помістити товари під процедуру транзиту Союзу без пред’явлення їх митниці; 

(b) статус уповноваженого вантажоодержувача, який дозволяє отримувати товари, що ввозяться згідно з процедурою спільного транзиту в ЄС, у дозволеному місці для завершення процедури відповідно до ч. 2 ст. 233 Митного кодексу ЄС (далі – UCC); 

(c) використання пломб спеціального типу для забезпечення ідентифікації товарів, поміщених під процедуру спільного транзиту; 

(d) використання митної декларації зі зниженими вимогами до даних для розміщення товарів під процедурою спільного транзиту; 

(e) використання електронного транспортного документа як митної декларації для розміщення товарів під процедурою спільного транзиту, за умови, що він містить відомості такої декларації та ці відомості доступні митним органам у пункті відправлення та в пункті призначення, щоб дозволити митний нагляд за товарами та завершення процедури.

Окрім того, інші спрощення (наприклад, спрощена митна декларація, декларування шляхом внесення даних в облікову систему тощо) та/або статус авторизованого економічного оператора (AEO) дозволяють швидше та в меншому фізичному та документальному контролі помістити товари у відповідний митний режим, в тому числі завдяки зниженню рівня ризиків стосовно такого трейдера. 

Як кандидатка на вступ до ЄС, Україна повинна мати ту систему спрощень, яку передбачає Митний кодекс ЄС.

Український сценарій 

Україна, у рамках євроінтеграції, розпочала запровадження європейської системи митного оформлення та спрощень – йдеться про Програму АЕО, окремих спрощень без статусу АЕО, транзитних спрощень відповідно до Конвенції про процедуру спільного транзиту. Ця система вже імплементована в українське законодавство. 

Однак поки що в Україні паралельно діє ще одна система, запроваджена впродовж 2012-2015 років. За нею, будь-який підприємець може не пред’являти товари митниці (якщо не спрацьовують ризики) – при цьому від трейдерів, які використовують це спрощення, не вимагається відповідати критеріям для надання спрощень, як це є за законодавством ЄС.

Так, при імпорті товарів в Україну, МКУ передбачає: «Митний орган, який отримав попередню митну декларацію, може дозволити випуск заявлених товарів без пред’явлення їх митниці». 

При експорті товарів з України МКУ передбачає: «Митний орган може дозволити випуск товарів, заявлених до поміщення у митний режим експорту, без пред’явлення їх митниці на підставі експортної декларації встановленого зразка. Таке рішення приймається митницею за результатами аналізу ризиків, але не пізніше 4 годин після отримання заповненої та поданої в установленому порядку експортної декларації» . 

Після внесення до МКУ положень щодо АЕО Законом України від 2 жовтня 2019 року № 141-IX «Про внесення змін до Митного кодексу України щодо деяких питань діяльності уповноважених економічних операторів» ці положення (можливість не пред’являти товари митниці) мали бути скасовані після закінчення перехідного періоду у 3 роки. Враховуючи, що згаданий Закон набрав чинності 7 листопада 2019 року, відповідні положення (ч. 2 ст. 258 (експорт) та пп.. 2 і 3 ч.3, чч. 4, 5, 7 і 12 ст. 259 (імпорт) мали бути скасовані 7 листопада 2022 року відповідно до п. 2 розділу ІІ (Прикінцеві та перехідні положення) Закону України № 141-IX.

Однак через воєнний стан в Україні це скасування відклали ще на 1 рік – до 7 листопада 2023 року.

Європейська система авторизацій, вже запроваджена в Україні на рівні законодавства, передбачає повну заміну «старих» українських спрощень такими авторизаціями, як:

– «випуск за місцезнаходженням» (ст. 249-1 МКУ) – як для імпорту, так і для експорту без необхідності пред’явлення товарів митниці, якщо відсутні ризики,

– «застосування пломб спеціального  типу» (ст. 326-1 МКУ) – для експорту,

– «уповноважений вантажовідправник або вантажоодержувач» (ст.ст. 84-86, Дод. I Конвенції про процедуру спільного транзиту).

Усе це дозволяє авторизованим суб’єктам торгівлі не пред’являти товари митниці, тобто не доставляти їх на український митний термінал. Крім того, якщо трейдер використовує процедуру спільного транзиту, найбільш ефективно використовувати її в поєднанні з вищезазначеними авторизаціями.

Однак, щоб ця система почала діяти повною мірою, має відбутися взаємне визнання українських авторизацій країнами ЄС, а згодом й іншими країнами світу. Це пришвидшить не тільки євроінтеграційні процеси, але й поглибить інтеграцію України у світову систему торгівлі. Проте взаємне визнання Програм АЕО відбудеться лише після міжнародної оцінки практичного застосування Україною цієї системи – чи відповідає впроваджена у вас Програма вимогам ЄС, і чи можлива синхронізація роботи української та європейської програм, аби вони працювали без перешкод.

Що має знати бізнес

Бізнес часто нарікає на черги на кордоні. Як представник країни-учасниці ЄС, маю сказати, що європейські митники в цьому контексті не менше нарікають на українську систему «спрощень», яка на них перекладає роботу, яку мали б виконувати в Україні. 

Як уже згадувалося, Законом України від 02.10.2019 р. № 141-IX дозволяється вивезення товарів з України без їх пред’явлення внутрішній митниці. Після цього товари поверхнево перевіряють на кордоні, і недоглянуті вантажівки в’їжджають до ЄС.

З точки зору сусідніх з Україною країн ЄС, неперевірені товари без пломб є ризикованими, і це призводить до систематичних і детальних перевірок на європейській частині кордону. Це суттєво збільшує час митного оформлення, оскільки товар має проходити ретельний огляд, у тому числі через рентген-апарати та інші засоби митного контролю. Оскільки для перевірки товару потрібні додаткові час і ресурси, це призводить до збільшення черг.

Якщо ж товари, які експортуються з України до ЄС, прибудуть на кордон оформлені під процедурою спільного транзиту та належно перевірені та опломбовані на митниці відправлення в Україні, – на стороні кордону ЄС буде достатньо виконати лише дуже обмежені формальності щодо такого транзитного переміщення; вони є суттєво меншими порівняно з повними формальностями розміщення товарів під процедуру спільного транзиту, що їх змушені виконувати європейські митники зараз.

Що мають знати законодавці

Існування чинної системи вигідно тіньовому бізнесу, шкодить безпеці та іміджу України. Чому?

Якщо за законодавством ЄС не пред’являти товари на митниці можуть лише трейдери, які отримали відповідну авторизацію, оскільки відповідають необхідним критеріям і пройшли оцінку відповідності, в Україні досі можливе використання спрощень без проходження будь-якої перевірки на безпеку та надійність. 

Наслідок – будь-який зацікавлений трейдер, у тому числі потенційно пов’язаний із злочинними мережами, має вигідні умови для завантаження вантажу та доставки його безпосередньо до кордону без пред’явлення внутрішній митниці для перевірки. Такі обставини створюють середовище для поширення незаконних схем та правопорушень, що здатне стимулювати зростання рівня нелегально вивезеної продукції та товарної контрабанди.

Так само будь-яка неперевірена компанія, яка може мати й кримінальне минуле, може ввозити товари в Україну без проходження контролю на внутрішній митниці. Оскільки можливості митних органів щодо перевірки товарів, які ввозяться в Україну, дуже обмежені, потенційні контрабандисти можуть ввозити товари в країну без сплати митних платежів. Товари, імпортовані шахрайським шляхом, наповнюють “чорний” ринок, що негативно впливає на економіку України, яка вже постраждала від війни.

Українське законодавство вже дозволяє (згідно зі статтею 249-1 МКУ) використовувати процедуру випуску за місцезнаходженням суб’єкту, який отримав авторизацію митного органу на використання цього спрощення. Авторизація на застосування спрощення «випуск за місцезнаходженням» може бути надана, якщо трейдер відповідає критеріям, які ідентичні нормам законодавства ЄС.

Для повноцінного застосування процедури випуску за місцезнаходженням також повинен мати: 1) авторизацію на загальну гарантію та 2) авторизацію на використання спрощення «використання пломб спеціального типу» (для експорту товарів).

Слід зазначити, що критерії є взаємозамінними, тому отримавши одну авторизацію, критерії відповідності за нею взаємозараховуються при отриманні інших авторизацій. 

… І окремо про “смуги солідарності” (Solidarity Lanes)

Для нормального функціонування “смуг солідарності” має бути забезпечено безперебійне переміщення товарів через кордони. Для цього потрібно скоротити тривалість митних формальностей та контролю по обидва боки кордону між Україною та сусідніми державами-учасницями ЄС. 

Щоб цього досягти, Європейська Комісія наполегливо рекомендувала Україні забезпечити, щоб усі товари, які в’їжджають в ЄС з України, уже розміщувалися під процедурою спільного транзиту на внутрішніх українських митницях або на об’єктах авторизованих вантажовідправників для підвищення ефективності функціонування “смуг солідарності” – тобто були перевірені всередині країни та опломбовані.

Висновки

Прийнявши рішення вступити до ЄС, Україна ухвалила рішення запровадити у себе законодавство, яке відповідає нормам Євросоюзу, у тому числі – Митному кодексу ЄС. Система, яка діє в Україні з 2012-го року, нормам ЄС не відповідає. Зокрема, використання спрощень (наприклад, можливість не пред’являти товари на митниці) без отримання авторизації суперечить концепції АЕО та митному законодавству ЄС про спрощення. Через це існує ризик укладанню угоди про взаємне визнання з ЄС. Це ставить під загрозу перспективу вступу України до ЄС, оскільки діюча Програма АЕО є обов’язковою умовою. Бізнес повинен усвідомлювати, що чинні національні «спрощення» є однією з причин черг. Чесний бізнес має розуміти, що це знижує його конкурентоспроможність, бо збільшує можливості для нечесного бізнесу. Законодавці, які посилаються на інтереси бізнесу, обстоюючи “стару” систему українських спрощень, мають усвідомлювати свою відповідальність за посилення позицій “сірого” і “тіньового” бізнесу (а, отже, втрат для бюджету), та гальмування вступу України до ЄС. 

Як прихильник євроінтеграції України, сподіваюся, що до 7 листопада 2023 року не знайдеться бажаючих ініціювати продовження дії “старої” системи спрощень, що має таку неоднозначну зворотну сторону медалі.