Публічні закупівлі 2024: які зміни до законодавства приніс рік?
Протягом 2024 року тривав процес внесення змін до нормативно-правової бази у сфері публічних закупівель, що передбачає, зокрема, зміни як до базового Закону України «Про публічні закупівлі» (далі — Закон про публічні закупівлі), так і до інших законів, постанов КМУ та нормативних актів державних органів, що прямо чи опосередковано стосуються регулювання публічних закупівель.
Варто відмітити, що на період дії воєнного стану парламент делегував Уряду повноваження щодо визначення Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг (постанова КМУ № 1178 від 12.10.2022, далі – Особливості), проте чітко не було визначено обсяги змісту таких Особливостей та їх відповідності нормам Закону про публічні закупівлі. Водночас у Верховній Раді постійно реєструються законопроєкти, які прямо чи опосередковано стосуються питань публічних закупівель без урахування факту їхнього пріоритетного регулювання саме Особливостями.
Ерікс Мезаліс, керівник Компонента «Публічні закупівлі» Програми EU4PFM
Зміни до законів
Наразі на розгляді парламенту (на різних стадіях готовності) перебувають близько 10 законопроєктів, що передбачають зміни до профільного законодавства. Серед них найважливішими законопроєктами, які перебувають на постійному моніторингу ЄС як такі, що належать до пріоритетних питань переговорного процесу щодо приєднання України до ЄС уже у якості країни-кандидата, є наступні:
- внесений КМУ та прийнятий 17 вересня 2024 року в першому читанні законопроєкт № 11520, який містить нову редакцію Закону про публічні закупівлі;
- проєкт закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення механізму залучення приватних інвестицій із використанням механізму державно-приватного партнерства для пришвидшення відновлення зруйнованих війною об’єктів та будівництва нових об’єктів, пов’язаних із післявоєнною перебудовою економіки України (№ 7508), що також був схвалений у 1 читанні ще 6 жовтня 2022 року.
Метою обох законопроєктів є наближення законодавства України у сфері закупівель до норм Європейського Союзу та подальше вдосконалення процесу публічних закупівель.
Крім цього, прийняття законопроєкту № 11520 передбачає запровадження низки нових закупівельних інструментів, зокрема динамічних систем закупівель, спільних закупівель, інноваційного партнерства.
Обидва законопроєкти наразі доопрацьовуються з урахуванням зауважень профільних експертних підрозділів Єврокомісії.
Варто також відмітити декілька раніше внесених до Верховної Ради, але прийнятих уже на початку 2025 року Законів, які хоч не передбачають прямих змін до Закону про публічні закупівлі, матимуть суттєвий вплив на систему закупівель загалом.
Це насамперед Закон «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та деяких інших законів України щодо посилення відповідальності за незабезпечення доступу до інформації про використання публічних коштів«(від 12.02.2025 № 4240-IX), який має на меті забезпечення відкритості використання публічних коштів, забезпечення своєчасного доступу до повної та достовірної інформації, визначеної Законом.
Закон має сприяти покращенню контролю за здійсненням публічних закупівель, посиленню відповідальності за використання державних коштів посадовими особами розпорядників та одержувачів коштів державного та місцевих бюджетів, підприємств державного та комунального секторів економіки.
Важливим кроком у цьому напрямі є зміни, внесені до статті 10 Закону України «Про основи державного фінансового контролю в Україні», яку доповнено положенням, яким органу державного фінансового контролю надано право збирати та отримувати персональні дані особи у випадках, передбачених законом.
Суттєвими з погляду розширення контролюючих функцій Рахункової палати України є зміни, внесені прийнятим у січні цього року Законом“Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо актуалізації та удосконалення деяких положень“ (від 16.01.2025 № 4225-IX). Зокрема, зазначений Закон оновив частину першу ст. 110 Бюджетного Кодексу, згідно з якою тепер до повноважень РПУ віднесено здійснення контролю за виконанням довгострокових зобов’язань у рамках державно-приватного партнерства, а також надходженням та використанням коштів місцевих бюджетів.
Водночас минулого року Президент України підписав новий Закон України «Про внесення змін до Закону України „Про Рахункову палату“ та деяких інших законодавчих актів України» (від 30.10.2024 № 4042-IX, яким також наділяє РПУ повноваженнями щодо контролю надходження і використання коштів місцевих бюджетів, а також публічних закупівель (стаття 7 Закону).
На посилення відповідальності суб’єктів публічних закупівель направлений Закон“Про внесення змін до Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо удосконалення механізмів притягнення юридичних осіб до відповідальності за підкуп посадових осіб іноземних держав“, що був прийнятий наприкінці минулого року.Зокрема, зміни внесені цим Законом до статті 18 Закону про оборонні закупівлі передбачають «відмову учаснику в участі в закупівлі, якщо відомості про юридичну особу, яка є учасником закупівлі, внесено до Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення, та/або до неї застосовано додатковий (нефінансовий) захід кримінально-правового характеру, передбачений пунктом 1 частини першої статті 96−10−1 Кримінального кодексу України».
Крім цього, частину другу статті 14 Закону про державно-приватне партнерство доповнено нормою, згідно якої:«До участі в конкурсі з визначення приватного партнера також не допускаються претенденти/учасники, які належать до категорії резидентів України, до яких застосовано додатковий (нефінансовий) захід кримінально-правового характеру, передбачений пунктом 11 частини першої статті 96−10−1 Кримінального кодексу України, протягом строку, визначеного в судовому рішенні про застосування такого заходу».
І, нарешті, змінами до статті 59 Закону про запобігання корупції, Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення доповнено нормою про включення до нього відомостей про осіб, щодо яких застосовано додаткові (нефінансові) заходи кримінально-правового характеру.
Серед прийнятих на початку поточного року варто також виділити Закон України «Про особливості регулювання діяльності юридичних осіб окремих організаційно-правових форм у перехідний період та об’єднань юридичних осіб» (від 9 січня 2025 року № 4196-IX).
Новий Закон 4196 мав досить тривалу історію ухвалення, особливо в частині скасування Господарського кодексу, та викликав бурхливу дискусію в професійному та експертному середовищі (зазначимо, що така дискусія точилася з різною динамікою з моменту прийняття Господарського кодексу у 2003 році).
Розробники та прихильники Закону на чолі з Головою Верховної Ради паном Русланом Стефанчуком аргументують необхідність його прийняття, передусім, наступним:
1. Існування помітних протиріч між більш застарілим Господарським кодексом та більш модернізованим Цивільним кодексом України. Обидва кодекси одночасно регулюють багато подібних норм господарських відносин, але по-різному.
2. Господарський кодекс України містить багато норм, які фактично не здійснюють правового регулювання, а відсилають до Цивільного кодексу України та інших законів.
3. Вважається, що Господарський кодекс реконструює пізньорадянські підходи до управління державною власністю, які не відповідають сучасним ринковим умовам ХХІ століття.
Важливо, що трирічний перехідний період, передбачений Законом, дає хороші шанси для цілком можливого якісного перегляду законодавства з урахуванням дійсно обґрунтованих зауважень експертів, зокрема офіційно висловлених у висновках Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України.
У межах сфери діяльності Компонента публічних закупівель Програми ЄС із підтримки управління державними фінансами в Україні (EU4PFM) цей Закон матиме вплив на всі державні та комунальні підприємства як замовники, на які поширюється дія Закону про публічні закупівлі.
Суттєвим аргументом для цього є передбачене Законом 4196 скасування Господарського кодексу України зі збереженням регулювання певних норм цим новим Законом (наприклад, щодо консорціумів, суттєвих положень договорів та змін).
В контексті закупівель також передбачається певне підвищення прозорості, зокрема в частині обов’язку для будь-яких суб’єктів господарювання, заснованих місцевою владою (навіть тих, на які не поширюється дія Закону про публічні закупівлі) оприлюднювати інформацію про свої закупівлі (у тому числі в рамках Державно-приватного партнерства) й укладені договори.
Зміни до постанов КМУ
Минулого року до ключової постанови, що наразі визначає Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг на період дії правового режиму воєнного стану в Україні (№ 1178) зміни вносилися 7 разів. У березні поточного року внесені чергові зміни (постанови № 277 та № 278) — сумарно до Особливостей зміни вносились 27 разів, у тому числі Особливості повністю викладалися в новій редакції.
Зокрема, змінами, внесеними постановою № 277, дію пункту 9 Особливостей (прямі звільнення від процедур закупівель) поширено на контракти на закупівлю бензину та дизельного палива Управлінням державної охорони України.
При цьому закупівлі бензину, дизельного пального та газу скрапленого для автомобільного транспорту виключено з переліку товарів пункту 29 Особливостей, що зумовлює зміну підходу щодо застосування кваліфікаційних вимог до учасника під час закупівель зазначених товарів.
Постановою № 278 розширено перелік лікарських засобів та медичних виробів, обов’язкових для закупівлі через електронний каталог.
Також протягом 2024 та першого кварталу поточного року 8 разів вносилися до іншої важливої постанови КМУ, що визначає Питання здійснення оборонних закупівель на період дії правового режиму воєнного стану (від 11.11.2022 № 1275).
Найбільш суттєві зміни внесені були 1 лютого минулого року постановою № 122, якими Особливості здійснення оборонних закупівель доповнено розділом «Проведення закупівель із використанням рамкової угоди». Спеціальні оборонні рамкові угоди застосовуються лише для державних підприємств Міністерства оборони України «Агенція оборонних закупівель», «Державний оператор тилу» та для Департаменту забезпечення Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації як служб державного замовника. Також передбачено, що цей механізм може бути використаний, зокрема, для закупівлі паливно-мастильних матеріалів, продуктів харчування, військового обмундирування, а також безпілотників для потреб Збройних сил і будівельних підрядів (що частково відрізняється від практики закупівель ЄС, де рамкові угоди не часто використовуються для робіт/будівництва).
І, нарешті, важливі зміни були внесені минулорічною постановою КМУ (24.05.2024 № 597) до двох документів:
1) порядку функціонування електронної системи закупівель та авторизації електронних майданчиків (затверджених постановою від 24.02.2016 р. № 166), якими розширено права та обов’язки спеціальної Комісії щодо розгляду питань діяльності електронної системи закупівель на виконання нових завдань, а саме щодо виключення товарів із переліку товарів із підтвердженим ступенем локалізації виробництва та розгляду скарг про невідповідність виробника товарів, включених до вказаного переліку;
2) порядку підтвердження ступеня локалізації (затвердженого постановою від 02.08.2022 № 861). Змінами, зокрема, встановлено: вимоги щодо переліку документів, які повинен подати виробник для підтвердження ступеня локалізації товару; підстави для виключення товару зі спеціального переліку; повноваження Комісії щодо розгляду питань діяльності електронної системи закупівель у частині перевірки документів, поданих заявником-виробником для включення його товарів до переліку.
Накази Міністерства економіки України та Міністерства фінансів України
До найбільш важливих нормативно-правових актів Мінекономіки прийнятих минулого року варто віднести:
від 22.11.2024 року № 26335 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо особливостей здійснення публічних закупівель робіт із будівництва на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів із дня його припинення або скасування»;
від 06 грудня № 27593 «Про затвердження примірної тендерної документації»;
Міністерством фінансів 27 вересня 2024 року прийнято наказ № 476, яким затверджено нову Методику визначення автоматичних індикаторів ризиків, їхній перелік та порядок застосування.
Новий наказ враховує ключові рекомендації міжнародних експертів (зокрема Програми EU4PFM) та громадських організацій щодо пріоритетності індикаторів ризику. Значні зміни внесено до переліку показників ризику, зокрема значно зменшено їхню кількість, а також удосконалено опис їхніх параметрів.
Зменшення кількості показників і водночас деталізація їхніх параметрів має сприяти підвищенню ефективності процедури моніторингу.
Ключові підсумки
Загалом майже всі прийняті протягом минулого року та на початку поточного Закони та інші нормативно-правові акти були спрямовані на вдосконалення системи закупівель чи вирішення практичних проблем, обумовлених у тому числі триваючим воєнним станом.
Окремі з прийнятих законів, а також нормативних актів міністерств прямо чи опосередковано мають сприяти посиленню ролі контролюючих органів, відповідальності замовників та учасників за можливі порушення під час організації закупівельного процесу, а також підвищення прозорості сфери закупівель загалом.
Ключовим завданням 2025 року для Мінекономіки, інших міністерств та відомств задля розвитку законодавства сфери публічних закупівель є сприяння схваленню нових редакцій Законів про публічні закупівлі, публічно-приватне партнерство та концесії, розроблених із максимальним урахуванням існуючого європейського законодавства, а також забезпечення розробки та прийняття відповідних нормативно-правових актів, необхідних для їхньої реалізації.
Автор: Ерікс Мезаліс, керівник Компонента «Публічні закупівлі» Програми EU4PFM