Чотири складових боротьби з корупцією на митниці: польський досвід

ІТ системи, управління та робота з персоналом, суспільство, антикорупційна робота правоохоронних органів, – головні складові успіху

20 років тому Польща мала виклик: що робити, щоб зупинити поширення корупції на митниці? Який план і які методи слід застосувати, щоб за відносно короткий час отримати помітні результати? Ідеальних моделей не буває, але є досвід, який можна вважати позитивним. Зважаючи на спільний кордон, який мають Україна та Польща, перебування в минулому в «соціалістичному таборі» та намір у недалекому майбутньому перебувати в єдиному Митному просторі ЄС, – польський досвід може бути корисним для Україні.

У 2003 році, напередодні вступу до ЄС, Польща за рівнем корупції посідала 64-е місце з 133 досліджуваних країн в Індексі сприйняття корупції, опублікованому Transparency International (TI). Тоді Польща набрала лише 3,6 бала з 10 (де 10 означає відсутність корупції).

Відсоток громадян, переконаних у поширеності корупції в Польщі, також зростав з року в рік. Відповідно до досліджень державного дослідницького органу, Центру вивчення громадської думки (OBOP), у 1999 році вважали корупцію дуже поширеною 43% респондентів, у 2002 – 54%, а в 2003 – 68%. Рідкісним явищем корупцію вважали лише 3% опитаних. Відносно високою була соціальна толерантність до корупції.

Тому велика увага приділялася прозорості, антикорупційній політиці та заходам.

Успіх антикорупційних зусиль на польській митниці можна пояснити чотирма ключовими факторами.

По-перше, зменшення людського фактору шляхом впровадження сучасних ІТ-інструментів значно мінімізувало можливості для корупційних дій. По-друге, стратегічне управління персоналом, включаючи ретельний розподіл обов’язків і відповідальності в митній службі, посилило внутрішній контроль. Крім того, підвищення заробітної плати до рівня, порівнянного з іншими правоохоронними службами, підвищило задоволеність роботою та зменшило спокусу корупційної поведінки.

По-третє, громадські антикорупційні кампанії відіграли ключову роль у розвитку культури прозорості та підзвітності митних операцій. Цьому прогресу сприяла ефективна співпраця між митними органами та зовнішніми організаціями, яка допомогла зміцнити ці цінності в усіх сферах. По-четверте, скоординовані зусилля митної служби Польщі з правоохоронними органами, включаючи Центральне антикорупційне бюро (CBA), Агентство внутрішньої безпеки (ABW), прикордонну службу (SG) і поліцію, мали важливе значення для виявлення, переслідування та запобігання корупційній діяльності в митній системі.

«Слабкі місця»

Щоб ефективно боротися з корупцією, необхідно було чітко діагностувати причини, де система «давала збій» і провокувала або уможливлювала корупційні дії. Ось декілька основних «слабких місць», які були визначені свого часу у Польщі:

Надлишок повноважень в руках однієї посадової особи – насамперед, незастосування принципу розподілу діяльності між різними посадовими особами в процедурах прийняття рішень
Чиновник може приймати рішення на власний розсуд – переважно через часту відсутність чітких і прозорих критеріїв вирішення справи, внаслідок чого чиновники мають можливість діяти не за визначеними правилами
Відсутність формального обґрунтування прийнятих рішень, зафіксованого документально, ускладнює здійснення поточного контролю за процедурами прийняття рішень
Слабкість підрозділів внутрішнього контролю – зокрема, через погану організацію (заходи здебільшого здійснювалися нерегулярно) та недостатнє кадрове забезпечення
Колективна відповідальність замість персональної, що призводить до «розмивання» відповідальності за прийняті рішення.
Слабка навчальна програма, яка зосереджена на правових нормах, а не на зміні стану та сприйняття корупції.
Неефективне антикорупційне законодавство – яке, зокрема, не передбачає дієвих інструментів для виконання своїх положень.

Тобто серед головних причин – недосконалість законодавства, яке дозволяє «свободу маневру» для чиновника; людський фактор, який часом прагне цю свободу маневру використати для власної вигоди; відсутність страху перед неминучим покаранням у разі такого використання «свободи маневру». Усунення цих причин стало основою для розробки плану дій щодо протидії корупції на митниці.

Антикорупційний план митної служби Польщі було прийнято у червні 2010 року як відповідь на збільшення кількості виявлених випадків у 2004-2008 роках. Були проведені консультації з Центральним антикорупційним бюро (CBA), громадською організацією Фондом Баторі та бізнес-організаціями.

ІТ системи – ключ до зменшення людського фактору

ІТ-інструменти є одними з найефективніших засобів не лише боротьби, а й запобігання корупції. Вони зменшують або взагалі виключають присутність чиновника у процесі. Відсутність прямого контакту між митником та трейдером мінімізує можливості для корупції. Записи допомагали проводити нагляд і внутрішній контроль.

Спочатку Польща запровадила ІТ-інструменти для управління змінами, декларуванням та аудит-контролем. Впроваджено та працюють такі системи: електронна черга на оформлення, фіксація кожного кроку процесу оформлення, автоматичний аналіз ризиків, система відбору митників на посади та система індикації для перевірки.

Крім того, було ухвалено План польської електронної митниці на 2008-2013 роки. Він передбачав зовнішній, інфраструктурний та внутрішній компоненти. Перелік систем було визначено відповідно до Багаторічного стратегічного плану ЄС для митних органів (MASP-C).

Важливо було враховувати, що й самі ІТ системи, за певних обставин, також можуть стати інструментом корупції в руках певного кола осіб. Тому при розробці систем Польща дотримувалася деяких принципів розробки.

Митниця визначала функціональні вимоги на основі вимог і після консультацій з DG TAXUD (Генеральний директорат з питань оподаткування та митного союзу Європейської комісії). Для мінімізації ризиків, тендер проводився на кожен компонент окремо. Для кожного компонента були залучені зовнішні розробники. Власними силами митниця розробляла лише менші, некритичні елементи. Для координації розвитку ІТ-систем було створено Керівний комітет митниці.

Управління та робота з персоналом

Зрозуміло, що повністю «обнулити» людський фактор неможливо, тому не менш важлива складова – це робота з персоналом та управління ним.

Спочатку про ролі та обов’язки. У польській митниці було виділено 7 ключових «гравців» всередині самої Митниці, які мали включитися у боротьбу з корупцією. Перерахуємо їх із тією сферою відповідальності, яка була віднесена до їх компетенції.

Голова Держмитслужби – загальна відповідальність та відповідальність за реалізацію проекту (керівник проекту).
Координаційна група в центральному апараті митниці, – координація зусиль, підготовка звітів, співпраця з бізнес-організаціями, громадськими організаціями, дослідницькими агентствами.
Команда контролю (спецпідрозділ) – відповідальний за виконання закону, співпрацю із зовнішніми агенціями, проведення аналізу прикладів, виявлення першопричин корупції, підготовку реєстру ризиків.
Персонал відділу кадрів – відповідальний за програмні засоби: набір персоналу, його навчання, конкурси.
Керівники за митними напрямками (контроль, ayдит, організація) – відповідальні за впровадження антикорупційних процедур та елементів.
ІТ-персонал – відповідає за впровадження антикорупційних елементів в ІТ-системи та інструменти.
Регіональні керівники та персонал середньої ланки – відповідальні за виконання антикорупційної політики.

Щодо управління персоналом, ключові заходи включали антикорупційне навчання для нових та діючих співробітників, прозорі кампанії найму, запровадження системи заохочення/мотивації для посадових осіб митниці, практичне впровадження ротації персоналу, випадковий відбір посадових осіб, призначених для контролю, проведення перевірок та аудитів на основі аналізу ризиків, а також інструкції щодо поводження з пропозиціями підкупу та тиском.

Для досягнення поставлених завдань реалізовувався комплексний підхід, що передбачав організаційне вдосконалення, посилення заходів контролю, матеріальне стимулювання та просвітницьку роботу.

Організаційні вдосконалення були зосереджені на вдосконаленні внутрішніх процесів, таких як розподіл обов’язків, забезпечення кількох рівнів нагляду під час контролю та постконтролю («принцип багатьох очей»). Крім того, було збільшено чисельність прикордонних пунктів пропуску та підвищено можливості повторних перевірок. Також було встановлено процедури звітності та повідомлення органів влади про спроби корупції, тоді як контрольні рішення все більше ґрунтувалися на аналізі ризиків. Система випадкового вибору посад для служби додатково мінімізувала можливість неправомірної поведінки.

Заходи контролю були посилені шляхом моніторингу зон контролю на пунктах пропуску та тісної співпраці з уповноваженими службами, зокрема з Центральним антикорупційним бюро (ЦБА), Агентством внутрішньої безпеки (ABW), поліцією та прикордонною службою (SG).

Вирішальну роль у мотивації персоналу відіграло матеріальне заохочення. Було підвищено заробітну плату та надано додаткові надбавки працівникам прикордонних підрозділів та відділів боротьби зі злочинністю, що зробило ці посади більш конкурентоспроможними та винагороджуваними.

Просвітницька діяльність також була ключовим компонентом, що підкреслював політику нульової терпимості до корупції та змінював сприйняття корупції як ракової пухлини в державному організмі, яка впливає на суспільство, економіку та безпеку. Було проведено навчання з питань боротьби з корупцією, включаючи курси та семінари, щоб переконатися, що весь персонал добре поінформований і відданий дотриманню найвищих стандартів доброчесності.

Суспільство

Оскільки головна сторона, зацікавлена у боротьбі з корупцією на митниці, – це суспільство, зокрема – бізнес та громадяни, у Польщі було ініційовано Громадську антикорупційну кампанію. Вона велася як «наживо», та і в Інтернеті та соцмережах. В її основі була співпраця з бізнес-партнерами та громадськими організаціями щодо виявлення сфер потенційної корупції, розробки рішень для обмеження корупції та інформування про антикорупційні процедури. У рамках цієї кампанії проводилися зустрічі, семінари та спільні ініціативи.

Підтримуючи цю громадську кампанію, керівництво польської митниці демонструвало, що починає політику «нульової» толерантності до корупції з себе.

Правоохоронні органи

Митна служба Польщі не мала власних повноважень щодо внутрішнього розслідування, лише була уповноважена приєднуватися як партнер до розслідувань, які проводять інші правоохоронні органи.

У рамках антикорупційної стратегії митниці було започатковано тісну співпрацю з Центральним антикорупційним бюро (ЦБА) для боротьби з корупцією. Це включало виявлення сфер, процесів і посад, схильних до корупції, оцінку стійкості запроваджених процесів і ІТ-інструментів, а також співпрацю з уповноваженими службами (CBA, ABW, Policja, SG) у розслідуваннях для скасування висновків щодо покращень.

У 2011 році було імплементовано передбачене законом право на використання поліграфів, перш за все для створення підрозділів спеціального спостереження, а згодом для набору нових співробітників, а також в обґрунтованих випадках.

За відносно короткий термін Польща змогла суттєво покращити ситуацію з протидією корупції на митниці, що позначилося й на показниках країни в цілому.

Так, в Індексі сприйняття корупції TI Польща підвищила свою позицію серед 176 країн з 63-го місця в 2010 році до 41-го місця у 2012 році, а в 2015 році посіла 29 місце. Лише за 5 років її оцінка зросла з 3,6 з 10 до 63 зі 100 (TI змінив шкалу розрахунків з 10 до 100), де 100 означає відсутність корупції.

Сподіваємося, польський досвід зможе бути корисним Україні. Зі свого боку, Програма EU4PFM готова підтримати Україну у прийнятті та впровадженні ключових елементів та ініціатив, які допоможуть зміцнити антикорупційну базу на українській митниці та сприятимуть Україні у досягненні її мети — стати членом ЄС у 2030 році.

Юргіта Домейкієне,

керівниця Програми ЄС з підтримки управління

державними фінансами (EU4PFM)

Яцек Капіца,

експерт EU4PFM,

ексочільник Митної служби Польщі (2008-2015)