Латвійський рецепт успіху: Як Україні успішно працювати з фондами Європейського Союзу

Підготовка та розвиток спроможності органів державної влади щодо залучення та роботи з фондами ЄС, включаючи наявні можливості, аудити, прозорість та підзвітність. Принципи побудови багатосторонніх угод та їх реалізація.

У інтерв’ю ви можете ознайомитись з реальними кейсами, як саме Латвія створювала систему управління коштами ЄС, відмовившись від шаблонних рішень на користь прозорих та ефективних механізмів, адаптованих до власного контексту. Усі ці деталі – з перших вуст Інгуни Судраби, керівниці компонента 5 «Зовнішній аудит та парламентський контроль» програми EU4PFM, яка не лише була безпосередньою учасницею процесу, але й сьогодні допомагає Україні йти шляхом євроінтеграції.

1. Наскільки позитивно Ви оцінюєте досвід Вашої країни у роботі з фондами ЄС (на рівні держави, центрального та місцевого рівня державного управління, бізнесу)? Чи вдалося вашій державі налагодити цей механізм?

Латвія отримала запрошення розпочати переговори про вступ до ЄС рівно чверть століття тому, наприкінці 1999 року. Через три роки, 3 грудня 2002-го, на Раді ЄС у Копенгагені Латвія успішно завершила переговори про вступ до Європейського Союзу, а з першого травня 2004 року офіційно стала членом ЄС. У середньому від початку переговорів про вступ до членства минає близько восьми років, тож латвійський досвід однозначно можна назвати позитивним.

У Латвії дуже серйозно поставилися до рішення про євроінтеграцію. З першого дня, як було ухвалено рішення про вступ до ЄС, вся країна об’єдналася задля досягнення цієї мети. Зміни були повсюдними і на всіх рівнях, щоб максимально швидко виконати всі вимоги Брюсселя.

Робота була чітко спланована: парламент регулярно в першочерговому порядку розглядав необхідні зміни до законів, уряд мав спеціальний порядок денний, у всіх інституціях були відповідальні за євроінтеграційний напрям, спеціально створений секретаріат координував цей процес на державному рівні. Ніхто навіть подумати не міг, що він робить свою роботу «для галочки» – навпаки, постійно шукали рішення, яке буде найоптимальнішим для країни. Усі розуміли, що це історичний момент для Латвії, і ми пишемо цю сторінку історії разом.

Робота з фондами ЄС для Латвії розпочалася ще далекого 1996-го року, і велася в кількох напрямках.

PHARE (Phare External Assistance Programme for the Republic of Latvia) – програма розвитку державних інститутів. У рамках цієї програми кошти виділялися Євросоюзом безпосередньо консультантам, підрядникам, контроль за виділенням цих коштів також був на стороні ЄС.

Два інші фонди працювали за іншим принципом – для взаємодії з ними Латвія мала побудувати за стандартами ЄС механізми управління, фінансової звітності, забезпечення прозорості, підзвітності. Така система створюється у кожній країні-кандидаті, щоб із моменту повноправного членства працювати зі структурними фондами ЄС.

ISPA (Instrument for Structural Policies to Pre-Accession) – програма розвитку великих інфраструктурних проектів

SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) – програма розвитку бізнесу, фермерства, зеленого туризму.

Ці програми за десять років надали Латвії 793,7 мільйона євро. Для нашої країни це була відчутна допомога, наприкінці 90-х фінансування єврофондів становило близько 10% держбюджету.

Щоб працювати з цими фондами, Латвія, так само, як сьогодні Україна, мала адаптувати законодавство, реформувати державні інституції відповідно до європейських стандартів, а також проводити економічні та структурні реформи, модернізувати інфраструктуру, забезпечити верховенство права, розвивати громадянське суспільство.

Країна змінювалася буквально на очах – аеропорти, морські порти, логістична інфраструктура, дорожня мережа якісно оновлювалися. Звісно, ​​були й складнощі. Траплялося, що терміни зривалися через бюрократичні процедури, непрозоре використання коштів, звинувачення в корупції. Але загалом економіка отримала потужний стимул, зростання ВВП у «підготовчий» період склало близько 60%. Через кілька років, коли світова економіка пережила кризу, Латвія завдяки проведеним реформам зуміла дуже швидко подолати негативні наслідки, нас ставили за приклад іншим країнам.

2. Чи аналізували ви, на скільки більше ваша держава отримує з фондів ЄС порівняно з тим, скільки інвестує? Чи змогли Ви налагодити роботу з фондами ЄС ще на етапі підготовки до членства, чи лише після вступу? Які були труднощі? Чи можете ви поділитися позитивними та негативними прикладами роботи вашої країни з європейськими фондами?

Внесок кожної країни – це публічна інформація. Єврокомісія щорічно публікує фінансову звітність країн ЄС, Латвія в цьому списку постійно посідає середній рядок, отримуючи на рік близько 850 мільйонів Євро з бюджету Євросоюзу. Ці кошти виділяються та освоюються через структури, розроблені ще на етапі підготовки Латвії до членства в ЄС.

Але оцінювати членство в ЄС виключно за розміром внеску чи субвенції неправильно. Євроінтеграція – це не так про гроші, як про цивілізаційний вибір. Це стандарти державного управління, ефективність держапарату, безпека, політика держзакупівель та тендерів, ведення документації, єдиний гуманітарний простір та багато іншого.

Щоб європейські фонди запрацювали, Латвії потрібно було виконати домашнє завдання. Зокрема, відповідати Копенгагенським критеріям, які включають політичні вимоги (стабільність демократичних інститутів, верховенство закону, права людини, повага та захист меншин), економічні вимоги (функціонуюча ринкова економіка та конкурентоспроможність), а також правові вимоги (здатність приймати закони та правила ЄС та ефективно їх реалізовувати).

Крім того, Латвії необхідно було розробити та подати стратегічні документи, що описують, як вона планує використовувати фонди. Потрібно було розробити Комплексну стратегію розвитку, що відповідає пріоритетам ЄС, та впровадити надійні системи фінансового управління та контролю для забезпечення прозорості та підзвітності.

Паралельно потрібно було довести, що латвійські структури можуть ефективно управляти та розпоряджатися коштами, використовуючи механізми моніторингу, оцінки та звітності.

Після цього потрібно було довести, що усі проекти, які пропонуються для фінансування, відповідають політиці та пріоритетам ЄС, включаючи регіональний розвиток, захист довкілля та економічний розвиток.

Наступним пунктом була Угода про співфінансування: Латвія мала виділяти власні фінансові ресурси одночасно з підтримкою з боку ЄС.

Зрештою, Євросоюзу було важливо залучити громадянське суспільство до дискусії, щоб проекти відповідали потребам населення та мали широку підтримку.

Люди найчастіше оцінюють ефективність матеріальними критеріями. Інституційний потенціал – набагато важливіший аспект. Членство в ЄС допомогло Латвії ще 20 років тому позбутися радянської спадщини у державному правлінні. Країна побудувала нову, набагато ефективнішу структуру державного апарату. Ми просто зобов’язані були це зробити, адже в ЄС країна не може жити і працювати за власними правилами, все має відповідати одним стандартам – від управління до екології та виробництва. Це не забаганка, а необхідність – щоб усі країни були в рівних умовах, щоб забезпечити всім чесну конкуренцію.

Саме тому Україні важливо пам’ятати, що ці вимоги ЄС є обов’язковими до виконання. Але країні дуже важливо переходити на європейські стандарти – це однозначно в інтересах України та українців.

3. Які інституційні рамки та потенціал потрібні державі для ефективної роботи в системі європейських фондів? Як система має підготуватися внутрішньо (процедури, внутрішній аудит тощо)? Що перш за все необхідно розуміти, щоб працювати з фондами ЄС? Хто за що відповідає в системі державного управління, коли йдеться про кошти та ефективну роботу з ними? Будь-які рекомендації щодо того, як зробити це ефективнішим і успішнішим на основі вашого досвіду? Коли найкращий час почати думати про роботу з фондами ЄС?

Почну з того, коли Україні слід починати працювати із фондами. Така робота розпочалась 2017 року. Тоді уряд України та Євросоюз на виконання Угоди про асоціацію створили низку програм, які мали на меті досягнення Україною критеріїв членства в ЄС. В одному з таких напрямків я працюю вже понад чотири роки, допомагаючи Рахунковій палаті впроваджувати міжнародні стандарти. Цю роботу виконує проект Public Finance Management Support Programme for Ukraine” (EU4PFM), однією з цілей якого є те, щоб в Україні з’явився дійсно авторитетний вищий орган аудиту: незалежний, професійний, з високим рівнем довіри, авторитетом на міжнародному рівні. Висновки якого цінуватимуться і визнаватимуться всіма без винятку. Завданням такого органу є оцінка, наскільки ефективно використовуються виділені Євросоюзом кошти.

У Латвії ми створили ефективну систему роботи з фондами, до якої входило планування, управління проектами, політиками, фінансування, п’ятирічна звітність про використання коштів та багато іншого. Деякі частини системи відрізнялися від шаблонних рішень. Наприклад, у Брюсселі пропонували створити окрему структуру, Національний фонд, щоб через нього фінансувати проекти. Майже всі країни йдуть цим шляхом. Але Латвія сказала, що це дорого та неефективно. Я брала участь у переговорах і доводила, що у Латвії створено безпрецедентно прозору систему управління фінансами, що оптимальний варіант – це використовувати казначейство для обслуговування коштів єврофондів, а ЄС при цьому матиме повний контроль. Це було нестандартне рішення, але ми знали, що воно є оптимальним для країни, і наполягали на ньому. Це допомагало Латвії зміцнювати свої інституції, а Євросоюз заощаджував кошти. І такий діалог постійно працював на всіх рівнях.

Як я вже сказала, Латвія співпрацювала з фондами ЄС у трьох напрямках. Перший з них – інституційний розвиток – це програма консультаційної технічної допомоги, у якій всі кошти виділялися структурами ЄС безпосередньо консультантам.

ISPA фінансувала великі інфраструктурні проекти, і потрібно було побудувати весь ланцюг роботи з європейськими фондами на державному рівні, від міністерств до місцевих органів влади. Наприклад, якщо фінансувалися екологічні проекти, на кшталт реконструкції дренажних каналів чи переробки сміття, то у цьому ланцюжку було і Міністерство навколишнього середовища, і місцеве самоврядування. На кожному рівні потрібно було проробити свою частину робіт, створювати свої елементи великої системи.

Проект SAPARD надавав допомогу сільському господарству. Взаємодію з фондом забезпечувало Міністерство сільського господарства, а також Служба підтримки сільського господарства з регіональними офісами по всій країні, щоб підприємці та фермери могли подавати заявку на фінансування, а після отримання допомоги звітувати про використання коштів. Перед початком проекту потрібно було створити з нуля систему, яка б повністю покривала всю країну, і сертифікувати її в ЄС. Я особисто їздила до найвіддаленіших населених пунктів перевіряти, як працюють локальні офіси, перед тим, як презентувати цей проект у Брюсселі.

На посаді Національного уповноваженого (NAO) за своїми обов’язками я мала забезпечувати, аби кошти з бюджету ЄС оброблялися правильно на національному рівні. Я підписувала платіжні декларації для різних програм та проектів, які отримують фінансування ЄС, відповідала за сертифікацію рахунків, щоб рахунки, пов’язані з використанням фондів ЄС, були достовірними, точними та належно підготовленими, а також підписувала звіти, що підтверджують дотримання фінансових правил та ефективність внутрішнього контролю при управлінні фондами ЄС.

Ця роль має вирішальне значення для підзвітності та прозорості при використанні фондів ЄС. Потрібна максимальна увага до деталей і безпрецедентна прозорість. Ставлячи підпис, я ручалася, що всі витрати були добре документовані, всі кошти витрачені за призначенням, відповідно до цілей проектів.

Повірте, це велика гордість виконувати таку роль, знаючи, що кожен аспект фінансового процесу відповідає найвищим стандартам. Було приємно бачити, що величезний проект працює злагоджено як єдиний механізм, і ще приємніше усвідомлювати, що мої зусилля теж сприяли його успіху.

4. Чи проводилась якась інформаційна чи просвітницька робота, щоб усі зацікавлені сторони навчилися працювати з коштами ЄС? Як ви навчали державну та місцеву адміністрацію та інші зацікавлені сторони працювати з фондами ЄС?

Щоб система працювала ефективно на всіх рівнях – від уряду до найвіддаленішого населеного пункту – потрібно багато комунікувати. У рамках програм випускалося багато роз’яснювальних матеріалів. Проводились семінари, щоби навчати роботі з фондами.

Особливо масштабна робота проводилась у рамках SAPARD. Ми не лише створили систему підтримки агробізнесу, не лише навчили співробітників для роботи в цій системі, ми навіть навчали громадян – щоби підприємці вміли правильно подати заявку на фінансування.

Загалом, щоб співпрацювати із фондами ЄС, не потрібні якісь сакральні знання. Це таке саме управління проектами, виконання завдань, звітність, планування, комунікація. На перший погляд нічого нового. Але насправді це дуже хороша школа для всіх, хто залучений до подібних проектів.

Фонди ЄС працюють абсолютно прозоро, широко комунікують свої результати, демонструють високу корпоративну культуру, якісний менеджмент. Така співпраця дуже корисна для країни-кандидата, що стимулює до розвитку центральну та місцеву владу.

Коли Латвія готувалася до вступу, Євросоюз приділяв особливу увагу логістичній інфраструктурі, екології, сільському господарству. А для нас було важливо обрати ті проекти, які максимально потрібні країні, розробити економічне обґрунтування та запропонувати їх Брюсселю, аргументувати, чому саме їхня підтримка потрібна насамперед.

У співпраці з фондами ЄС Латвія оновила дороги державного значення, модернізувала залізничну систему, реконструювала столичний аеропорт та автовокзал, морський порт у Вентспілсі, покращила водопостачання, оновила дренажну систему, запровадили низку інших масштабних проектів у Ризі, Даугавпілсі, Лієпаї.

І ми знову повертаємось до питання управління громадськими фінансами. Обов’язково потрібен контроль та зовнішня оцінка, без якої завжди можуть виникати питання ефективності використання коштів.

Я розумію, що у багатьох виникне питання, як можна порівнювати вступ Латвії та України до ЄС. Україні, на жаль, доводиться набагато важче. Але я не можу погодитися з тими, хто вважає, що війна – привід відкласти реформи до кращих часів. Навпаки – що складніша ситуація в країні, то важливіше зробити управління максимально ефективним, адже ресурс дуже обмежений, кожна гривня на рахунку. І бути максимально прозорими, щоб не давати опонентам приводу для звинувачень у корупції та нераціональному використанні партнерської допомоги.

Євросоюз – це налагоджена, надійна машина, складний, але ефективний механізм. Україні необхідно реформувати свою державу за європейськими стандартами, з чесною конкуренцією, верховенством права, прозорою та ефективною системою управління. Цей успіх буде надзвичайно важливою перемогою країни.